Por Milena Belén Palladino / Senior del Área de Derecho Penal Económico y Empresarial y del Área de Compliance at Lisicki Litvin & Abelovich
La reciente Ley N° 27.826, conocida popularmente como “Ley de Inocencia Fiscal II”, entró en vigencia el día 9 de octubre del año 2026 y se convirtió en un nuevo elemento normativo que conforma el paradigma económico, político y jurídico actual de nuestro país, que comenzó a esbozarse y exteriorizarse -entre otras- con la sanción de la Ley N° 27.799 de “Inocencia Fiscal”, que rige desde principios del año en curso. Esta última, esencialmente, elevó los montos previstos como condición objetiva de punibilidad para los delitos del Régimen Penal Tributario -respondiendo a la demanda social que lo venía reclamando hace un tiempo-, instauró un Régimen de Declaración Jurada Simplificada del Impuesto a las Ganancias y estableció mecanismos destinados a limitar determinadas fiscalizaciones patrimoniales.
La premisa sobre la cual descansaron dichas modificaciones, que fue destacada por el Banco Central de la República Argentina (en adelante, “BCRA”) y la Unidad de Información Financiera (en adelante, “UIF”) en los Lineamientos Conjuntos emitidos para la interpretación del mencionado régimen, es la necesidad de modificar el vínculo tradicional entre la administración tributaria y el contribuyente plagado de tensiones históricas, partiendo de una presunción de cumplimiento fiscal salvo prueba en contrario.
En consonancia con esta finalidad reconocida por los citados actores -que constituyen una parte fundamental en la implementación de las nuevas medidas-, entre los objetivos centrales del flamante texto legal se encuentra la generación de condiciones que faciliten la incorporación al sistema formal de activos que permanecen fuera del circuito bancario y productivo, particularmente aquellos ahorros en moneda extranjera que, en el lenguaje coloquial, suelen identificarse como “dólares del colchón”.
Es que, es bien sabido que la tenencia de moneda extranjera fuera del sistema financiero constituye un fenómeno históricamente extendido en la sociedad argentina. Su expansión se vincula con factores económicos, sociales y culturales derivados de sucesivas crisis inflacionarias, restricciones cambiarias, modificaciones regulatorias y episodios recurrentes que, naturalmente, llevaron a instalar la desconfianza en el mentado sistema. Todas estas circunstancias han consolidado al dólar estadounidense como una de las principales reservas de valor utilizadas por los particulares para preservar y proteger sus ahorros de la depreciación.
Ahora bien, amén de las previsiones normativas, resulta interesante abordar la implementación práctica y la reacción de organismos como los antes mencionados, y, sobre todo, de la Justicia a partir de la adhesión de los ciudadanos a regímenes especiales como los que surgen de las Leyes de Inocencia Fiscal. El gran desafío recae en que, por un lado, el Estado procura generar incentivos para que los contribuyentes incorporen al circuito económico formal fondos —especialmente moneda extranjera en efectivo— cuya tenencia pudo haberse mantenido durante años al margen del sistema bancario o sin una adecuada exteriorización tributaria. Por otro, esa misma incorporación expone al titular de dichos fondos frente a riesgos concretos de controles derivados del sistema de Prevención del Lavado de Activos, Financiamiento del Terrorismo y Financiamiento de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (PLA/FT/FP) que hasta pueden dar lugar, eventualmente, a reportes por parte de los sujetos obligados -entre ellos, los bancos en los que se depositan dichas sumas-, investigaciones e incluso imputaciones por el delito de lavado de activos previsto en el artículo 303 del Código Penal de la Nación (en adelante, “CPN”) en la justicia penal.
Para dirimirlo es esencial tener presente la interpretación que se plasma en el documento antes citado, en el que tanto el BCRA como la UIF dejaron sentada una afirmación que resulta central para el abordaje que aquí se propone, que fue que “la tenencia de moneda extranjera en efectivo constituye una conducta económicamente racional orientada a la preservación del valor de los activos. Dicha circunstancia no configura, por sí sola, un indicio de ilicitud ni justifica su calificación automática. Su evaluación deberá realizarse en el marco de un enfoque basado en el riesgo, considerando el perfil del cliente, la razonabilidad económica de la operación y la existencia —o no— de otros indicadores de alerta concurrentes”.
Si bien pareciera que, con tan certera premisa se habría zanjado la discusión en torno a que la mera tenencia de efectivo fuera del sistema formal, su falta de exteriorización tributaria previa o la dificultad para reconstruir documentalmente adquisiciones realizadas muchos años atrás no pueden convertirse automáticamente en evidencia de procedencia criminal u obtención a partir de actos ilícitos, muchas veces continúan siendo considerados o utilizados como tal, representando en última instancia un riesgo para el contribuyente que pretende hacer uso de estas nuevas herramientas.
En tal sentido, como se extrae de la cita efectuada, se exigió definir el perfil y la capacidad económica del contribuyente en función de la “razonable obtención” de los fondos exteriorizados y reunir elementos acerca de la actividad económica subyacente que pudiera haberlos generado. Solo en los casos en que a partir dicho estudio preliminar se detectaran desvíos, incongruencias, incoherencias o inconsistencias entre el perfil de la persona y la actividad generadora de los fondos, la UIF impulsó a los sujetos obligados a profundizar el análisis y obtener información adicional destinada a convalidar la situación. Y, finalmente, ante la imposibilidad de obtener una explicación satisfactoria, a formular un Reporte de Operación Sospechosa (ROS).
Esta interpretación no es novedosa en el ámbito de la UIF. Al implementarse el régimen de exteriorización previsto por la Ley N° 26.476 de regularización impositiva que se sancionó en 2008, el organismo ya había dictado la Resolución UIF N° 137/2009, que si bien mantuvo plenamente las obligaciones previstas en la Ley N° 25.246 que la creó, al mismo tiempo, diseñó una metodología de análisis destinada a evitar la equiparación automática entre exteriorización e ilicitud. El antecedente demuestra que, para la propia UIF, inconsistencia y sospecha no constituyen categorías equivalentes ni asimilables.
Una lógica similar aplicó el legislador al establecer en el artículo 19 del Régimen Penal Tributario (RPT) en su redacción actual, que el organismo recaudador (en el ámbito nacional, ARCA) no formulará denuncia penal cuando las obligaciones ajustadas resulten exclusivamente de presunciones legales y no existan otros elementos de prueba conducentes a comprobar el supuesto ilícito. En consecuencia, a partir de la Disposición 125/2026, ARCA reglamentó el procedimiento para la no formulación denuncia penal con el fin de brindar previsibilidad y trazabilidad al proceso.
Esta regla revela un principio de particular utilidad para la materia examinada: una construcción presuntiva puede justificar la profundización del análisis, pero no necesariamente resulta suficiente para activar el sistema penal. Al respecto, conviene precisar que, en términos técnico-jurídicos, el depósito de ahorros no exteriorizados no es la confesión de un delito ni el hallazgo de su producto. A lo sumo, es un mero dato del que el organismo recaudador podría partir para presumir un incremento patrimonial no justificado en los términos del art. 18, inc. f, de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 11.683. Y para ese supuesto el legislador nos está dando la respuesta en el artículo antes citado.
Sería un contrasentido que lo que no alcanza para denunciar una evasión alcance para tener por acreditado que los fondos provienen de ella, y que sobre esa base se construya una imputación por lavado.
Estándares y exigencias internacionales en materia de prevención del lavado de activos
En la actualidad, de cara a la inminente publicación de la Resolución UIF, que va a complementar y brindar pautas de aplicación de la Ley de Inocencia Fiscal II para los sujetos obligados, el organismo se encuentra nuevamente ante el desafío consistente en procurar el aseguramiento de la eficacia práctica de la política y los fines exteriorizados por el Estado en sus diversas acepciones sin desatender las obligaciones internacionales en materia de PLA/FT/FP. La cuestión debe necesariamente examinarse a la luz de los compromisos asumidos por la República Argentina y los estándares que estructuran el sistema contemporáneo de prevención y persecución del lavado de activos.
Entre esos estándares se encuentran los elaborados por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). En el Informe final de la Cuarta Ronda de Evaluación Mutua de la República Argentina, publicado en diciembre de 2024, el organismo destacó mejoras y avances normativos e institucionales registrados desde 2010, pero también identificó como amenazas internas relevantes, entre otras, el narcotráfico, la evasión fiscal, la corrupción, el contrabando, el fraude y la trata de personas.
En particular, el informe señaló la necesidad de focalizar los esfuerzos en el lavado de activos proveniente de la corrupción y de los servicios financieros informales, incrementar las acciones judiciales por lavado y fortalecer las políticas de decomiso en línea con el perfil de riesgo medio-alto del país. En términos generales, las principales observaciones se concentraron en la efectividad del sistema.
Es comprensible que estas observaciones generen una presión institucional legítima para fortalecer la efectividad de los mecanismos de control y prevención. Sin embargo, lo que aquí se busca puntualizar es que este objetivo no debería traducirse automáticamente en una intensificación de las exigencias impuestas a los sujetos obligados ni, por derivación, a sus clientes, sino justamente en una aplicación más precisa y proporcionada de los controles conforme al riesgo efectivamente verificado, tal como lo expuso la propia UIF en la resolución antes citada.
La obligación internacional de fortalecer el sistema de prevención no resulta incompatible con una política destinada a incorporar ahorros al circuito formal bancarizado. No se trata de objetivos contrapuestos. Por el contrario, el enfoque basado en riesgo promovido por el GAFI permite —y exige— graduar la intensidad de las medidas de debida diligencia según indicadores concretos, concentrando los recursos de control allí donde existan factores de riesgo relevantes.
Desde esta perspectiva, es dable considerar el compromiso asumido por el Estado Argentino al suscribir e integrar a su derecho interno la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos (comúnmente conocida como “Convención de Palermo”), que impone distinguir entre el producto del ilícito precedente y los bienes adquiridos de forma lícita -aun cuando dicha actividad pudiera adolecer de defectos en materia tributaria-, previo a imponer cualquier medida sobre el patrimonio. Este criterio responde al razonamiento que aquí se viene exponiendo y, en esa línea, al verdadero fin que se persigue detrás del sistema de PLAFT, que es prevenir e impedir que organizaciones criminales dedicadas a actividades ilícitas aprovechen, administren u operen con el producido de tales actos.
En suma, una vez incorporados al sistema financiero, los activos adquieren trazabilidad y quedan sujetos al monitoreo posterior. Es decir que, la bancarización de fondos provenientes de actividades lícitas puede incluso fortalecer los objetivos preventivos: transforma activos hasta entonces opacos para el sistema financiero en activos identificados, registrados y susceptibles de seguimiento.
Eficacia práctica y aparente tensión
Si bien hasta el momento, el panorama normativo y los antecedentes resultan alentadores, en la práctica, para que el sistema que se propone realmente sea viable y alcance los objetivos perseguidos, resulta esencial que se unifiquen criterios de tratamiento sobre aspectos sustanciales como la diferencia entre una inconsistencia de naturaleza tributaria y la existencia de elementos que permitan razonablemente sospechar el origen delictivo de los bienes. En ese baremo, se debe establecer una ponderación y medición en cada caso de la proporcionalidad del control. Máxime cuando el propio Estado instrumenta políticas dirigidas a fomentar el ingreso al sistema financiero de activos anteriormente no bancarizados.
En consecuencia, los organismos reguladores llamados a reglamentar e interpretar el alcance de las normas de Inocencia Fiscal, así como los operadores judiciales que eventualmente deban analizar conductas vinculadas con su aplicación, enfrentan el desafío de establecer criterios objetivos que brinden previsibilidad a los contribuyentes y, como contracara, orienten de manera homogénea la actuación de los sujetos obligados encargados de evaluar las operaciones y decidir, cuando corresponda, si deben ser reportadas.
Es que, en ausencia de criterios suficientemente precisos, los sujetos obligados pueden verse incentivados a adoptar comportamientos defensivos para evitar eventuales reproches regulatorios por no haber reportado, aun frente a operaciones que carezcan de indicadores objetivos suficientes de ilicitud. La generalización de esas prácticas tiene consecuencias sistémicas sumamente perjudiciales, provocando la desnaturalización de la función y el fundamento del ROS, y, simultáneamente, debilita la confianza necesaria para que la política de formalización produzca los efectos económicos y tributarios perseguidos.
La reglamentación debe, entonces, evitar simultáneamente dos riesgos: que el régimen sea utilizado para canalizar activos provenientes de actividades criminales y que una aplicación excesivamente defensiva de las normas antilavado desaliente la incorporación de activos lícitos que constituyen precisamente el objeto de la política legislativa. La solución no consiste en presumir la licitud, sino en impedir que la ilicitud sea inferida automáticamente a partir de una mera inconsistencia tributaria.
La distinción entre ambos conceptos es trascendental. La situación fiscal de un activo no describe necesariamente su origen. Por caso, que un bien originado en una actividad lícita presente inconsistencias fiscales, defectos de exteriorización, incumplimientos declarativos o una insuficiente trazabilidad documental no se asemeja a que un activo constituya el producto, provecho o instrumento de una actividad delictiva.
Del mismo modo, la tenencia histórica de efectivo o la imposibilidad material de reconstruir documentalmente cada adquisición no deberían, por sí solas, ser tratadas como evidencia de criminalidad. Cuando no existan indicadores adicionales, el análisis debería descansar en un juicio integral de razonabilidad económica y patrimonial, atendiendo a la actividad, profesión, trayectoria económica, ingresos históricos, evolución patrimonial, disposición previa de activos, herencias y demás circunstancias objetivas disponibles.
Desde una perspectiva jurídico-penal, esta diferenciación adquiere especial importancia frente a la interpretación que actualmente realizan los tribunales del tipo penal de lavado de activos (artículo 303 Código Penal de la Nación), que reza: “Será reprimido con prisión de tres (3) a diez (10) años y multa de dos (2) a diez (10) veces del monto de la operación, el que convirtiere, transfiriere, administrare, vendiere, gravare, adquiriere, disimulare o de cualquier otro modo pusiere en circulación en el mercado, bienes u otros activos provenientes de un ilícito penal”, cuya ambigua redacción, sumada a la autonomía atribuida a este delito respecto de su ilícito precedente y al estándar jurisprudencial que admite una acreditación genérica de la “actividad criminal antecedente”, permiten extender los supuestos de punición y ampliar la persecución.
Para graficarlo, basta con citar el precedente de la Sala IV de la Cámara Federal de Casación Penal en la causa “Vieyra Ferreyra, Diego Alberto y otros s/ recursos de casación”, resuelta el 5 de septiembre de 2024. Particularmente, adquiere relevancia en este marco en lo atinente a la consideración que allí hizo el Tribunal de la presunta evasión tributaria como delito precedente para sustentar una imputación por presunto lavado de activos, aun siendo que la acción penal por la que se investigaba dicha evasión se encontraba extinguida por los efectos de la moratoria -amnistía propuesta por el mismo Estado-.
Sobre los delitos tributarios como precedente del lavado
Previo a ingresar someramente en los fundamentos particulares, resulta necesario dejar sentado que, buena parte de las contradicciones en la materia tienen como base la inclusión de los delitos tributarios entre los precedentes del lavado de activos, y la amplitud con que nuestra práctica judicial la aplica. El estándar internacional existe y no se lo puede ignorar: desde 2012, el GAFI exige que los delitos fiscales integren las categorías de delitos precedentes. Pero exigir su inclusión no obliga a aceptar todas sus consecuencias.
La evasión tributaria afecta la hacienda pública, un bien jurídico distinto del que protege el art. 303, y tiene en el Régimen Penal Tributario una respuesta punitiva propia y suficiente. Además, presenta una particularidad que la separa de los demás precedentes: el dinero evadido no nace del delito. Proviene de una actividad lícita, el trabajo, el comercio o la profesión, y lo único ilícito es haberle sustraído al fisco una porción. Además, permite castigar dos veces el mismo desvalor: primero como evasión y después como su reciclaje
Cualquier inconsistencia tributaria queda a un paso de una imputación por lavado. Por eso las leyes de Inocencia Fiscal, que operan exclusivamente sobre el plano tributario, no alcanzan a cerrar la puerta que deja abierta el art. 303.
Habiendo efectuado esa aclaración, el criterio y las conclusiones que se extraen de la resolución citada, grafican de forma prístina las desavenencias que aquí se exponen y el valor que le asignan los magistrados a los efectos de este tipo de regímenes mientras deciden continuar persiguiendo el delito de lavado en función de su autonomía.
En particular, si bien no pretendemos abocarnos en profundidad a su estudio, resultan destacables las opiniones y criterios desplegados por los Dres. Gustavo M Hornos y Mariano H. Borinsky que integran la mentada Sala y conformaron la mayoría. Esencialmente, sostuvieron que la investigación por el delito de lavado presenta autonomía respecto del ilícito precedente y que la existencia de una decisión absolutoria o extintiva respecto de este último no impide necesariamente investigar o responsabilizar por las maniobras posteriores presuntamente constitutivas de este delito. En este supuesto en particular, se extrae del razonamiento desplegado que: “el dictado de un sobreseimiento o una sentencia absolutoria en relación con el delito anterior no impide considerar al acusado responsable por la conducta de ´blanqueo´ posterior”.
En este sentido, haciendo suyos los argumentos del recurrente -MPF-, Hornos destacó que “al momento en que se cometió el lavado, el dinero había provenido de conductas ilícitas –destacándose el tipo penal de evasión de tributos–” y que el posterior sobreseimiento de las evasiones no contraviene este extremo.
Previo a ello, la había dejado dicho que “...habiéndose amnistiado los delitos de evasión tributaria del cual provendrían los fondos ilícitos, el objeto del lavado –dinero de ahorro fiscal– resulta ahora judicialmente aceptable o si se quiere ´descontaminado´” y que ”al desaparecer el carácter delictivo –en el ilícito amnistiado– no puede ser luego considerado ´ilícito precedente´ del delito de lavado de activos sin contravenir los principios de legalidad y mínima suficiencia que inspiran nuestro Estado de derecho”.
Por ende, el interrogante que correspondería hacerse en virtud de esto es: hasta cuando te pueden perseguir penalmente luego de haberte adherido como contribuyente a un beneficio otorgado por el propio Estado? Se genera inevitablemente una situación paradójica: El Estado ofrece al contribuyente un mecanismo legal destinado a regularizar una determinada situación fiscal y extingue o neutraliza determinadas consecuencias penales derivadas de ella, pero conserva simultáneamente la posibilidad de utilizar aquella misma conducta como presupuesto fáctico para afirmar el origen ilícito de los fondos y perseguir un lavado posterior.
Sobre la incoherencia entre los poderes del estado
En línea con lo anterior, resulta curioso observar la actuación de cada uno de los poderes que componen el mismo Estado. Mientras el Poder Legislativo sancionó dos leyes sucesivas para que el ahorro guardado fuera del sistema vuelva a él, elevó considerablemente los umbrales de punibilidad -quedando por debajo de estos muchas de las presuntas evasiones que eran perseguidas hasta que operó la ley penal más benigna-, creó un régimen de declaración simplificada con presunción de exactitud y, en la segunda versión de la Ley de Inocencia Fiscal, le ordenó a la UIF reglamentar en quince días hábiles -al momento, vencidos- que la adhesión constituye un antecedente favorable, el Poder Ejecutivo acompaña, aunque por un carril propio. El Ministerio de Economía promueve el régimen como política de Estado, y la UIF, bajo la órbita del Ministerio de Justicia, junto con el Banco Central, emitió los Lineamientos que antes se citaron, afirmando que la tenencia de dólares en efectivo es una conducta económicamente racional, pero no es contundente como debería serlo.
Por su parte, como también expusimos el Poder Judicial, parece circular en sentido contrario admitiendo que una evasión extinguida por un régimen de regularización ofrecido por el propio Estado siguiera funcionando como delito precedente de un lavado.
El mensaje que recibe el contribuyente es difícil de descifrar: el mismo Estado que lo invita a entrar, le promete que no será tratado como sospechoso y le asegura que su adhesión vale como antecedente favorable, pero la última palabra la tiene un poder que puede leer esa misma adhesión como la prueba de que el dinero era “sucio”.
No se trata de obligar a los jueces a acordar con la política económica, pues no les corresponde. Se trata de advertir que la previsibilidad es un bien público que el Estado produce o destruye en conjunto. Un régimen de formalización no puede ser exitoso si su eficacia depende de que el adherente nunca llegue a un tribunal.
Conlusiones: ¿Qué se le demanda hoy a la UIF?
Por todo ello, es claro que la reglamentación del nuevo régimen, en consonancia con el accionar de los operadores judiciales que eventualmente deban analizar conductas vinculadas con su aplicación, debería procurar resolver esta tensión de manera expresa y clara, aportando previsibilidad y seguridad tanto a los Sujetos Obligados como a los eventuales adherentes. El fin último debería ser aportar coherencia entre los distintos subsistemas estatales.
Una lectura contraria implicaría como consecuencia directa la subsistencia del riesgo para quienes adhieran al régimen simplificado, de que los Sujetos Obligados -en especial las entidades financieras- continúen efectuando reportes defensivos frente a operaciones cuya única particularidad sea la falta de exteriorización fiscal previa, la ausencia de documentación tributaria histórica o la imposibilidad de reconstruir documentalmente la adquisición de ahorros acumulados durante muchos años.
Ello se traduce en incertidumbre e inseguridad jurídica para los contribuyentes que se interesen en las herramientas previstas en las leyes antes mencionadas y, en definitiva, la pérdida de confianza al percibir que la exteriorización de fondos promovida por el propio Estado puede colocarlos automáticamente bajo sospecha penal. Resulta claro en este supuesto que el incentivo a permanecer fuera del sistema puede resultar racionalmente superior al incentivo ofrecido por la norma tributaria.
Es importante destacar que la confianza no constituye un elemento accesorio de la política pública, sino que es uno de sus presupuestos de funcionamiento sin el cual perdería eficacia y carecería de resultados materiales. Esa confianza no exige crear inmunidades ni debilitar el sistema de prevención, ni mucho menos incumplir o descuidar los compromisos internacionales; impone garantizar previsibilidad acerca de las consecuencias jurídicas de la formalización y reglas claras que impidan transformar el régimen propuesto en un mecanismo indirecto de reconstrucción fiscal.
El enfoque basado en riesgo, aplicado conjuntamente con el principio de proporcionalidad, ofrece una pauta adecuada para alcanzar ese equilibrio: no se trata de reducir los controles ni de presumir la licitud de los fondos, sino de exigir que la sospecha se apoye en elementos objetivos adicionales y que las decisiones de debida diligencia se funden en un análisis integral, razonable y documentado. En definitiva, la eficacia del régimen dependerá de que el sistema logre evitar dos extremos igualmente indeseables: convertir la formalización en una zona de inmunidad frente al sistema PLA/FT/FP o transformar toda inconsistencia tributaria en una presunción de criminalidad.
Por todo ello, la UIF no puede reformar el Código Penal ni dictar sentencias, pero tampoco es un actor neutral. Es la cabeza del sistema preventivo, fija los criterios con que los sujetos obligados deciden qué reportar y, además, muchas veces interviene como parte en causas penales en las que se investiga el delito de lavado de activos -a pesar de que al momento ello no está dentro de sus funciones a raíz de lo dispuesto en el art. 10 del Decreto 274/2025, que derogó la facultad otorgada por el anterior Decreto 2226/2008 -. Por eso, la resolución que debe dictar no puede limitarse a repetir que la adhesión es un “factor favorable” que se pondera “junto con los demás factores de riesgo”. Esa fórmula, por sí sola, deja la carga de la decisión en el oficial de cumplimiento, que ante la duda -y el riesgo de ser investigado - va a seguir reportando.
Lo que se le demanda es contundencia. En primer lugar, que declare expresamente que la falta de exteriorización tributaria previa, la ausencia de documentación histórica de ahorros y la tenencia de efectivo no son, solas ni combinadas, motivo suficiente para un reporte de operación sospechosa. En segundo lugar, que establezca que el sujeto obligado que aplica correctamente esos criterios cumple con su deber y no se expone a sanción por no haber reportado. En tercer lugar, que diga en sus considerandos, con la claridad que no tuvieron otros, que una inconsistencia tributaria regularizada o meramente presunta no constituye un indicio de origen delictivo de los fondos.
Dirigir ese mensaje a los tribunales no es una función de la UIF, pero tampoco le está vedado dejarlo escrito, y sería coherente que lo aplicara en su propia actuación como querellante. Si el Estado quiere que el ahorro vuelva, tiene que haber coherencia entre los distintos poderes y, seguramente, la UIF es hoy el poder que está en mejores condiciones de empezar a mostrarla